Правовой механизм увольнения губернаторов в российском законодательстве не был проработан в деталях. В «Наказе губернаторам» от 3 июня 1837 г.[132] систематизирован накопленный опыт губернаторских отставок, изъятый из текстов предыдущих нормативных актов: оговаривались причины, по которым губернатор должен привлекаться к ответственности, перечислялись виды наказаний. Статья 324 состояла из перечня 15 случаев, когда «гражданские губернаторы подвергались ответственности пред высшим правительством». Основными являлись: «неисполнение и неточное исполнение Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената, министерств…», по результатам ревизий сенаторов – взыскания за причастие к лихоимству, «превышение и бездействие власти», «злоупотребление вверенной власти», допущение «важных беспорядков», «произвольное вмешательство» в следственные дела и т. д. В статье 325 перечислялись виды наказаний, которым подвергались губернаторы: «…замечаниям, выговорам или иным изысканиям, или же суду и удалению от должностей, не иначе, как по ясному доказательству вины, и по Высочайшим повелениям, исходящих непосредственно от Государя императора, или вследствие представлений по установленному порядку, от Правительствующего Сената, Министерств, главных в губерниях начальств, сенаторов, ревизовавших губернию и других уполномоченных от высшего правительства лиц». К «иным изысканиям» И. А. Блинов относит денежные штрафы, секвестр на имущество и «опубликование», то есть предание суду общественного мнения[133]. Законодательный текст по изучаемому вопросу формировался как прецедентное право. «Наказ» описывал лишь общие контуры механизма отрешения губернаторов от власти, отсылая к процессуальным нормативным актам уголовного и административного содержания. Вместе с тем в нем было прописано посредничество учреждений и официальных лиц, имевших непосредственное отношение к увольнениям губернаторов. Это Сенат, Комитет министров, генерал-губернаторы, сенаторы-ревизоры, личные порученцы императора. Очевидно, что под формулировкой «уполномоченные от высшего правительства» подразумевались жандармские офицеры, негласный надзор которых законодателем не афишировался. Как правило, расследование административных преступлений по должности завершалось либо уголовной, либо дисциплинарной ответственностью.

В законодательстве не проводилось строгого разграничения между дисциплинарной провинностью и преступным деянием губернаторов. С 1816 г. инициатива наложения выговоров, замечаний, штрафных санкций на начальников губерний стала исходить «единственно от лиц министров и за их подписанием, извещая каждый раз о сем Комитет министров для сведения. А министру юстиции доводить равным образом до сведения Комитета, когда подобные замечания или выговоры будут деланы от Правительствующего Сената»[134]. Теперь право наложения дисциплинарных наказаний на губернаторов от Сената перешло к Комитету министров, то есть к их непосредственному начальству. В исполнение все это приводилось только с «Высочайшего соизволения». При Николае I власть Сената по «опубликованию» губернаторов продолжала суживаться. В 1827 г. по поводу выговора саратовскому гражданскому губернатору Голицыну[135] император отреагировал резолюцией: «…впредь Сенату никаких выговоров губернаторам не объявлять, иначе, как представляя на мое разрешение». В 1831 г. был объявлен именной указ, устанавливающий порядок выговоров и их публикации. По нему Сенату дозволялось только ставить на вид и делать замечания, без внесения в формулярный список