Для нас, российских властей, Федеративный договор имеет особое значение, учитывая сложность структуры и состава субъектов РСФСР. При этом задача подготовки документа осложняется и тем, что этот вопрос неразрывно связан с проблемой разработки и подписания Союзного договора. Принципиально важной является связь договора и с будущей Конституцией России. Наш договор должен стать примером для многонациональных республик, указать пути, средства и инструменты диалогового политического урегулирования национальных трений и грозно нарастающих этнических конфликтов на всем пространстве СССР. Надо отметить, что представленный текст проекта договора выгодно отличается от предшествующих, а их было множество. По моему мнению, перед нами проект, вполне заслуживающий внимания депутатов съезда, их серьезного обсуждения. Здесь возникает фундаментальный вопрос: чего мы хотим от этого «договора»? Со времени образования Союза ССР в Российской Федерации была принята модель построения, основанная на двух разновидностях автономии: национально-государственной форме (республика) и национально-территориальной (область, округ). Проблема требует серьезного аналитического осмысления.

В отличие от СССР и просуществовавшей до 1936 года Закавказской Федерации, РСФСР не определялась как Договорная федерация. Входящие в нее автономии строили свои отношения с российскими федеральными структурами не на договорных, а на конституционно-правовых началах. Таким образом, речь идет о двух качественных особенностях, характеризующих формирование государства: 1) на договорной основе, 2) на конституционно-правовой основе. Истории федеративного строительства РСФСР известен лишь один случай заключения договора с вошедшим в последующем в ее состав субъектом – Башкирией (в 1918 г. между ВЦИК и правительством Башкирии было достигнуто соответствующее соглашение о ее независимости).

Проект же Федеративного договора на первый план выносит идею договорно-правовой федерации как союзного государства, то есть «договорный элемент», дополняющий конституционные начала. Применительно к РСФСР эта идея воспринимается, конечно, неоднозначно. Не приведет ли этот процесс к распаду РСФСР как единого государства? Этот исключительной важности вопрос должен быть в центре внимания при обсуждении проекта. Ведь Конституция РСФСР как федеративного государства не предполагает возможности выхода из его состава какой-либо республики, являющейся частью этого государства. Если же перейти на договорную базу федерации, принцип выхода явочным порядком закрепляется. Это надо иметь в виду. И поэтому идея «договорной» Федерации не является базой Федеративного договора, но она выступает важным структурным элементом Федеративного договора. Это своего рода политическая декларация с соответствующими принципами.

В связи с изменением почти всеми автономиями своего статуса, утверждением в них государственного суверенитета возникла совершенно новая в качественном отношении ситуация. При этом соотношение «союзной республики (РСФСР) – и ее республики (автономии)» по вертикали еще не полностью определено. Поэтому предлагаемый Федеративный договор, если бы в нем оказались четко сформулированы компетенции, по-видимому, мог бы стать тем документом, который определил бы и, главное, стабилизировал статус субъектов РСФСР, гарантии их суверенитета (хотя и ограниченного), разграничивая полномочия между Федерацией и ее субъектами. Общая численность субъектов, с которыми, возможно, предстоит заключить договор, составляет 86 единиц – 16 республик, 5 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев и 19 административных областей…