Однако между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами существуют и различия. Как уже отмечалось, процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации материальных норм, прежде всего административного, а также норм иных отраслей материального права[168].

Иными словами, для административно-процессуальных норм материальные нормы являются своеобразной основой существования. Этот вывод имеет прямое отношение к определению объема административно-процессуальной деятельности.

Сказанным, однако, не исчерпывается различие между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами. Несмотря на то, что они регулируют общественные отношения, возникающие в процессе единой управленческой деятельности Советского государства, воздействие названных норм на эти отношения неодинаково.

Материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют различные отношения либо различные стадии того или иного отношения. Подобно тому как материальная норма предшествует в своем действии применению процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения[169]. Если норма материального административного права, определяя содержание прав и обязанностей субъектов права, отвечает на вопрос, что надо сделать для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуального административного права отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут или должны быть реализованы.

Иную позицию по вопросу о соотношении материальных и процессуальных административно-правовых норм защищает Н. Г. Салищева. Если нормы материального административного права, пишет автор, касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения.

Н. Г. Салищева указывает на следующие различия между этими видами норм. Во-первых, нормы материального и административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон административно-правового отношения по существу, в то время как нормы процессуального права (если они применимы к разрешению спора по данному правоотношению) определяют порядок принудительного разрешения спора, могущего возникнуть между сторонами данного правоотношения.

Во-вторых, нормы материального административного права устанавливают определенные запреты, учитывая интересы охраны общественного порядка и необходимость соблюдения правил социалистического общежития, содержат перечень административных взысканий за проступки, а нормы процессуальные определяют порядок привлечения лиц к ответственности, начиная от составления процессуальных документов, удостоверяющих факт правонарушения, и заканчивая порядком принудительного исполнения наложенного взыскания.

Отсюда следует общий вывод: если нормы материального административного права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, чтобы достичь желаемого результата, то нормы административно-процессуальные отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения и какова компетенция в разрешении этих дел соответствующих должностных лиц[170].

Позиция Н. Г. Салищевой вызывает несколько принципиальных возражений. Прежде всего нельзя согласиться со стремлением ограничить сферу действия материальных норм задачами установления прав и обязанностей только сторон правоотношений. В таком случае неизбежно возникает опасность отождествления понятия субъекта права и субъекта правоотношения. По нашему мнению, эти понятия неравнозначны: субъект права – понятие более широкое, включающее в себя и понятие субъекта правоотношения. Каждый субъект правоотношения одновременно является и субъектом права, но не каждый субъект права в данный момент является субъектом правоотношения. Поэтому ограничивать правовым регулированием поведения лишь участников правоотношений – значит отрицать необходимость правового воздействия на поведение субъектов права вообще, не выступающих в данный момент субъектами правоотношения