а) материально-технические операции (осуществление учета, статистики, обобщение материалов, инструктирование и т. п.); б) проведение организационных мероприятий (совещания, обмен опытом работы и др.); в) издание актов советского государственного управления; г) применение мер административного воздействия.

Существование самостоятельных форм исполнительно-распорядительной, а также административной деятельности нельзя признать убедительным, хотя бы потому, что одни и те же акты государственного управления без всяких видимых различий оказываются одновременно формой и административной, и исполнительно-распорядительной деятельности. И в том, и в другом случае в качестве формы фигурирует учет и т. д.

Таким образом, краткий анализ имеющихся в нашей административно-правовой литературе высказываний о структуре управленческой деятельности показывает, что единства взглядов по этим вопросам нет, больше того, нет и единообразия в оценке одних и тех же используемых понятий и терминов. Так, подбор и расстановку кадров С. С. Студеникин называл формой исполнительно-распорядительной деятельности, для И. Н. Ананова – это способ или прием управления, а для И. Н. Пахомова – одна из функций управления.

Задача, следовательно, состоит в том, чтобы унифицировать понятия, определить место и назначение каждого из названных здесь элементов управленческой деятельности нашего государства. Эта задача имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку ее решение позволит разработать и осуществить меры по улучшению организации государственного управления. С этим тесно связана проблема совершенствования всего процесса управления или административного процесса в широком смысле.

При классификации элементов советского государственного управления мы исходим из того, что эта деятельность сложная и многообразная, использующая в процессе своего осуществления правовые и неправовые средства, выполняемая органами, имеющими различное положение, свои конкретные задачи, определенное место в системе, связи с другими государственными и общественными органами, что эта деятельность осуществляется в различных видах и формах.

Любая классификация дает относительное представление о рассматриваемом понятии. Она способна охватить лишь самые главные стороны и черты данного явления. В основу классификации элементов управленческой деятельности необходимо, на наш взгляд, положить те из них, которые являются наиболее характерными и используются в работе по крайней мере большинства исполнительных и распорядительных органов. К таким элементам относятся функции, виды и формы советского государственного управления.

Термин «функция» означает выполнение, осуществление. В ряде случаев им обозначается действие, например выполнение определенным органом соответствующей деятельности. Этот термин широко применяется в различных отраслях науки, в том числе и в праве. Определение функции дает общая теория государства и права, причем она оперирует главным образом понятиями функции государства. Наиболее распространенным мнением представителей теории государства и права является взгляд на функции как на основные направления, главнейшие стороны деятельности данного государства, соответствующие его коренным задачам[61].

Несколько иначе определяется понятие функции в философской литературе – это внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений. Например, функции органов чувств, функции денег и т. д.[62]

Нам представляется, что применительно к советскому государственному управлению приведенные определения нуждаются в коррективах. В отличие от функций государства, которые выступают как элементы организационно-статического понятия, функции государственного управления необходимо рассматривать как элементы динамического понятия, каким является управленческая деятельность как таковая. Следовательно, едва ли можно считать функции государственного управления только в качестве его основных направлений. Взять, к примеру, такую функцию управления, как подбор и расстановка кадров. Это не направление управленческой деятельности, а ее внутренний элемент.