Все названные качества, взятые в совокупности, и дают представление об организации в процессе управленческой деятельности.

3. Государственное управление как форма деятельности Советского государства связано с реализацией властных полномочий. Характер властных полномочий органов, выполняющих управленческую деятельность, различен. Он зависит от конкретного назначения органа, от содержания и масштаба его работы и ряда других факторов.

Признание государственно-властного характера управленческой деятельности, разумеется, не должно вести к игнорированию всевозрастающего значения организационно-разъяснительной работы, не связанной непосредственно с применением власти. Вместе с тем некоторые административисты, на наш взгляд, несколько опережают события, недооценивая властную сторону управленческой деятельности. «Исполнительно-распорядительная деятельность, – пишет Ю. А. Тихомиров, – связывается уже не столько с изданием государственно-властных актов, сколько с научно-техническими и оперативно-организационными функциями»[33]. Такой вывод представляется преждевременным. Развитие государственности в современный период характеризуется тем, что на протяжении определенного времени будут переплетаться черты государственного руководства, предполагающего реализацию властных полномочий, и общественного самоуправления. Поэтому не настало еще время отказываться от правового регулирования, которое представляет собой одно из выражений властных полномочий.

Программа КПСС отмечает, что «большое значение приобретает дальнейшее укрепление социалистического правопорядка, совершенствование правовых норм, регулирующих хозяйственно-организаторскую и культурно-воспитательную работу, содействующих решению задач коммунистического строительства и всестороннему расцвету личности»[34].

4. Особенность управленческой деятельности Советского государства составляет правотворчество. Как известно, из всех форм деятельности Советского государства только осуществление представительной власти и государственное управление связаны с правотворчеством. Контрольно-надзорная деятельность и правосудие – правоприменяющие формы государственной деятельности.

Правотворческий характер исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления обусловлен ее целями и задачами, потребностями непрерывного руководства обширными сферами общественной жизни, в процессе которого осуществляется правовое регулирование различных общественных отношений. Правотворчество выступает, таким образом, как одно из непременных условий эффективной управленческой деятельности государства в современный период.

Ю. М. Козлов справедливо видит в правотворчестве одно из основных свойств управленческой деятельности. «Исполнительная и распорядительная деятельность, – пишет он, – состоит не только в исполнении прямых велений закона (т. е. применении общих норм социалистического права к конкретным обстоятельствам), но и в самостоятельном установлении основанных на законе правил поведения, конкретизирующих и детализирующих общие нормы, содержащиеся в законе»[35].

Масштабы и объем правотворческой деятельности различных органов государственного управления неодинаковы. Однако для всех них она должна быть строго подзаконной.

Управленческая деятельность общественных организаций и их органов также связана с нормотворчеством. Иначе и не может быть, ибо управление – независимо от того, как оно осуществляется (государственными или общественными органами), – всегда регулятивная деятельность.

Нормотворчество общественных организаций и их органов, по общему правилу, связано с созданием неправовых норм, что обусловлено негосударственной природой этих субъектов управления. Однако, как показывает практика, они участвуют и в правотворчестве, причем в различных формах: во-первых, посредством издания совместных с государственными органами правовых актов