Среди вопросов, составляющих содержание проблемы советского административно-процессуального права, самостоятельное место занимает вопрос о сущности и содержании административного процесса. Исследования его в нашей юридической литературе, хотя и начавшиеся сравнительно недавно, тем не менее дают возможность сделать некоторые общие выводы, обнаружить достаточно отчетливые тенденции в размежевании позиций различных авторов.

Прежде чем обратиться к анализу понятия и содержания административного процесса, представляется необходимым установить соотношение таких юридических понятий, как «процесс» и «производство», поскольку в нашей юридической литературе высказываются мнения, расходящиеся с установившимися в теории и законодательстве представлениями об этих понятиях.

Так, Н. Г. Салищева рассматривает производство как понятие более широкое, чем процесс. Она различает административное производство как процесс применения административно-правовых норм, как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс как деятельность по разрешению споров и применению мер принуждения[361].

Аналогичного взгляда придерживается и М. И. Пискотин, полагающий, что административный процесс есть там, где идет спор о праве административном. Если речь идет просто о порядке деятельности административного органа, то имеет место административное производство[362].

Другие ученые, напротив, рассматривают процесс как понятие более широкое, чем производство[363]. Мы разделяем эту точку зрения, поскольку она опирается на существующую законодательную практику. Так, в соответствии с ГПК РСФСР гражданский процесс (судопроизводство в целом) складывается из ряда производств, регулируемых соответствующими статьями гражданско-процессуального закона[364]. Подобным образом обстоит дело и с уголовным процессом[365].

Отсюда следует, что процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство – часть процесса, процесс есть совокупность производств. Поэтому и в теории административного права процесс должен рассматриваться как общее, а производство как особенное, часть процесса. Такой вывод подтверждается действующим законодательством. Например, Положение об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся и о порядке производства по делам об административных нарушениях содержит процессуальные правила, регулирующие порядок производства, а не процесса. Следовательно, если процесс – понятие более широкое, охватывающее определенные разновидности управленческой деятельности, то производство – это деятельность, связанная с разрешением определенной, сравнительно узкой группы однородных дел.

Среди советских юристов нет единства взглядов по вопросу о понятии административного процесса. Одни из них рассматривают административный процесс как деятельность исполнительно-распорядительных органов в целом. Еще в 1949 г. С. С. Студеникин писал, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс»[366].

Административный процесс в широком смысле, пишет Г. И. Петров, – это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле – это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции