В XV в. действовала система кормления, зародившаяся еще в Киевской Руси. Основными органами власти при системе кормления были наместники и волостели. Их должности рассматривались как средство содержания, как «способ кормления» княжеских слуг за счет управляемого населения. Должность кормленщика была, как правило, краткосрочной. Однако иногда административные единицы отдавались в наследственное кормление какой-либо фамилии. Имелись случаи, когда в одну и ту же волость посылались два кормленщика.

Наместники назначались в центральные города уезда, в волости же как части уезда назначались волостели. Наместники носили название тех городов, которые были в свое время удельными городами прежних князей, например наместник Белозерский, Переяславский, Владимирский и т. д. Они осуществляли финансовые, судебные, разрядные и полицейские функции. Волостели ведали «судом и данью» в отдельных волостях независимо от наместников. Однако кормленщики рассматривали исполнение этих должностей в основном как источник дохода, а не как общественную службу. Поэтому они обычно поручали свои обязанности приближенным – тиунам, доводчикам, недельщикам, праведникам. Это привело к ухудшению социальной обстановки на местах, особенно выросла преступность. Московский князь, пытаясь упорядочить систему кормлений, издавал уставные грамоты наместничьего управления. Но этого было недостаточно.

Местное дворянство и купечество не переставали жаловаться московскому правительству на бездействие местных властей в деле борьбы с «разбойниками» И «лихими» людьми. Правительство посылало на места специальные военные отряды для ликвидации «разбойничьих шаек», но и они не справлялись со своей задачей. Вместо того чтобы расправляться с «разбойниками», они притесняли население и занимались поборами[302].

Встал вопрос о необходимости преобразования местной судебной системы. Для борьбы с «лихими» людьми на местах было разрешено создавать выборные органы губного самоуправления. Первые попытки реформирования судебной системы были осуществлены боярским правительством под руководством И. В. Шуйского. Так, за период с 1535 по 1538 г. И. В. Шуйский выдал несколько жалованных (губных) грамот. В дальнейшем система местного управления в период сословно-представительной монархии была существенным образом реформирована. Губные органы в середине XVI в. наряду с осуществлением «сыска» разбойников и «лихих» людей стали выполнять и другие задачи. Отмена кормлений с 1556 г. сопровождалась коренной реорганизацией органов местного самоуправления и создания выборных всесословных судов, осуществлявших правосудие на коллегиальной основе.

Губное самоуправление первоначально давалось нескольким городам и волостям, т. е. оно не привязывалось к основной территориальной единице – уезду, но постепенно в каждом уезде стало учреждаться одно губное управление. Органом губного самоуправления была губная изба, которая состояла из губного старосты, целовальников, губного дьяка. В органах губного самоуправления было сильным влияние дворян-помещиков: губные старосты обязательно выбирались из дворян или детей боярских, их помощниками-целовальниками могли быть и крестьяне, но они очень скоро из равноправных членов губной комиссии превратились в простых подчиненных губного старосты. Староста приводил их к присяге, староста объявлял им приказы, пришедшие из Москвы. Губное самоуправление вводилось в тех уездах, где было развито помещичье землевладение. В уездах, где находились крупные торгово-ремесленные центры, вводилось земское самоуправление. В земских учреждениях были представлены интересы не только дворянства, но и посадских верхов.