В целом же в политике самодержавной власти хозяйственная целесообразность отступала на задний план перед соображениями политического характера. Правительственные органы были оппозиционны к структурам городского общественного управления, невзирая на успехи в муниципальной деятельности, достигнутые к концу 1880-х гг. органами самоуправления на местах в таких сферах деятельности, как образование, медицинское обслуживание, общественное призрение и т. п. Появление в Европе в конце 1890-х гг. идеи города-сада совпало по времени с усилением в России попыток царского правительства за счет принятия нового Городового положения ограничить права местного самоуправления[33].

Государственной политике, направленной на ограничение местного самоуправления, активно противостояла либеральная общественность, не только поднявшая в конце 1880-х гг. голос в защиту органов самоуправления, но и осуществлявшая постоянные практические действия по развитию его начал во всех тех сферах жизни и деятельности, которые находились вне пристального внимания со стороны правительственной администрации. Например, в дачных поселках России в 1900–1910-х гг. возникли и развивались новые формы общественного самоуправления, так называемые общества (комитеты) благоустройства местности[34]. Подобные общества самостоятельно разрабатывали проекты использования отведенных им под строительство участков земли, решали проблемы повседневной жизни и вопросы создания инфраструктуры: осуществляли благоустройство, мощение дорог, вывоз мусора, электрифицирование освещения улиц, сооружали водопровод, канализацию, возводили учебные заведения, читальни, катальные горки, катки, детские площадки, спортивные сооружения, театры и библиотеки. Общества благоустройства местности издавали ежегодные отчеты о работе, имели собственные периодические печатные издания. Так, например, в начале ХХ в. только в Подмосковье издавались «Вестник поселка Лианозово», «Лосиноостровский вестник», «Малаховский вестник», журналы «Дачник», «Дачный вестник», «Постройка»; в Петербурге – журнал «Дачный курьер», газета «Поселковый голос» и др.[35] Общества активизировали самодеятельность населения, организовывали и направляли его инициативы, осуществляли фактическое самоуправление поселениями[36].

Но если в отношении дачных поселков общественные инициативы подобного рода мало беспокоили центральную власть, то, когда речь заходила о расширении полномочий городского самоуправления в существовавших городах или о возведении новых поселений изначально на основе общественного управления, власть проявляла не только явное беспокойство, но и открытое противодействие. Так, в начале 1890-х гг. правительство разработало законодательные документы, ориентированные на частичное ограничение городского самоуправления, на включение земских и городских общественных объединений в общий строй государственных учреждений, причем путем максимального подчинения их бюрократическому аппарату. Для этого, в частности, предлагалось «во-первых, расширить полномочия Министерства внутренних дел по надзору за земскими, городскими и крестьянскими учреждениями и, во-вторых, ограничить начала выборности»[37]. В проекте Городового положения, внесенного на рассмотрение в Государственный совет 1 марта 1891 г., принцип выборности при замещении должностей по местному общественному управлению заменялся назначением на должности. Тем самым усиливалось зависимое положение органов общественного управления от администрации и возможность правительства оказывать воздействие на подбор их руководящего состава