Моя критика концепции Гершенкрона основана на том, что национальные стратегии политики демонстрируют значительную устойчивость. Эта книга рассказывает о зарождении национальных подходов к промышленной политике. Примеры развития индустрии в США, Франции и Великобритании наглядно показывают, сколь велико при выборе политики значение свойственных той или иной стране представлений о должной роли государства в хозяйстве. Эти страны не стремились менять свои стратегии на те, которые оказались успешными в других странах. Они менее, чем страны с более поздним развитием, склонны перестраивать свою политику по новым принципам. Поразительно другое: даже новые иностранные веяния (как это произошло в случае заимствования японской модели координации экономической деятельности) почти не затронули базовых промышленных стратегий каждой страны. Это означает, что для развивающихся стран решение о радикальной смене стратегии может оказаться неисполнимым, поскольку для его реализации потребуется изменить глубоко укорененные традиции.

Данная книга – о том, как страны создают новые модели государственного регулирования по образцу своего прошлого опыта, т. е. о причинах устойчивости стратегий политики. На примерах трех стран рассматривается формирование новых подходов к государственному регулированию. Страны не просто повторяли сделанное ранее. Например, в США политика в железнодорожной отрасли сначала проводилась децентрализованно, на уровне штатов и муниципалитетов, которые боролись за доступ к железнодорожным маршрутам, предлагая финансовую помощь частным компаниям, строившим железные дороги. Череда коррупционных скандалов дискредитировала этот подход, и была создана система федерального правового регулирования, призванная оберегать дух конкуренции в отрасли, защищая интересы рядовых потребителей и владельцев небольших железных дорог. Так произошла смена подхода к государственному регулированию. Когда Великобритания констатировала провал попыток регулировать отрасли силами комиссий, оповещавших общественность о недостатках того или иного перевозчика (что должно было защитить пассажиров от опасности попасть в аварию), на смену комиссиям пришло более жесткое регулирование, сделавшее обязательным применение тормозов и крытых пассажирских вагонов. Франция столкнулась с тем, что система выдачи концессий на строительство железных дорог частным лицам не оправдывает себя, так как в периоды рецессии частные железные дороги прекращают работу и лишают нацию необходимых ей транспортных услуг, – и в результате во Франции была проведена национализация железных дорог. В каждой стране политика со временем изменялась, однако выбор ее новой стратегии производился из строго определенного набора национальных стратегий. Направление будущих изменений в каждой стране оказывалось довольно предсказуемым. Более того, каждое из новых направлений политики почти не имело шансов быть принятым в двух других странах. Невозможно представить, чтобы Франция стала регулировать железные дороги силами государственных комиссий, которые лишь раскрывают сведения о происшествиях и сверхприбылях компаний, но не имеют права вмешиваться в их работу. Невозможно представить, чтобы США стали поддерживать создание железнодорожных картелей для предупреждения конкуренции, как это делалось в Великобритании. Невозможно представить, чтобы в Великобритании города стали за счет казенных средств финансировать строительство нужных им железных дорог, как это делалось в США.

Промышленная политика в каждой из этих трех стран заметно изменилась, но изменения происходили в целом в предсказуемых направлениях. Многие годы преобладали два объяснения различий в национальных стратегиях политики. Радикальное культурологическое объяснение отсылает к различиям в национальных характерах, в соответствии с которыми нации проводят политику. Если страна всегда тяготела к политике твердой руки, то причина этого – в том, что население данной страны предпочитает именно такую политику и именно ее считает понятной и полезной. Радикальное структурное объяснение отсылает к явлению институциональной инерции, т. е. видит причину преемственности в устойчивости институциональных структур, предназначенных для решения определенных задач. После того, как создана определенная инфраструктура политики, она воспроизводится за счет технологической инерции либо инерции создаваемой ею системы должностей, экспертизы и властных отношений. Страна, у которой есть национальный банк, имеет больше возможностей для финансирования новых отраслей, чем страна, в которой действуют только частные банки.