Уже в манифесте от 12 марта 1801 года Александр I принял на себя обязательство управлять народом «по законам и по сердцу в Бозе (в Боге. – Примеч. авт.) почивающей августейшей бабки нашей государыни императрицы Екатерины Великой». В указах, как и в частных беседах, император выражал основное правило, которым он будет руководствоваться: «на место личного произвола деятельно водворять строгую законность». Ещё будучи наследником престола, Александр I писал: «В наших делах господствует неимоверный беспорядок; грабят со всех сторон; все части управляются дурно; порядок, кажется, изгнан отовсюду». Император не раз указывал на главный недостаток, которым страдал русский государственный порядок: «произвол нашего правления». Для устранения этого недостатка он указывал на необходимость коренных преобразований.

По вступлении на престол молодой император Александр I создал Государственный совет – «Непременный совет»8, шла активная работа над новыми законами, но требовалась и новая управленческая система, способная оперативно решать множество нарастающих проблем государственной политики. 8 сентября 1802 года Александр I подписал манифест «Об учреждении министерств». Было образовано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, внутренних дел, финансов, народного просвещения, юстиции и коммерции. Во главе каждого из них стоял министр, руководивший ведомством через свою канцелярию. Эти высокие посты заняли близкие друзья императора. По этому манифесту прежние коллегии и подчинённые им места были переподчинены министерствам или вошли в них в качестве департаментов. Главным отличием новых органов центрального управления было единоличное управление: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия, и министры были ответственны перед Сенатом. Таким образом, было осуществлено совмещение двух систем государственного управления – коллежской и министерской, что было следствием компромиссного решения, принятого Александром I на заседании «Негласного комитета» 24 марта 1802 года. В соответствии с данным решением, коллегии не упразднялись, а продолжали действовать в подчинении министрам и подлежали постепенному упразднению в будущем, когда опыт покажет их бесполезность. В помощь министрам (кроме министров военных сухопутных сил, морских сил, коммерции и Государственного казначея) назначались заместители – товарищи министров, которые могли замещать последних в период их отсутствия. Министры обязывались немедленно заняться образованием своих канцелярий и составлением их штатов. Создание министерств привело к возникновению огромного бумажного делопроизводства. Отчёты, доклады, циркуляры и распоряжения стали теперь одним из главных средств управления. В результате выросли штаты чиновников, возникла незримая, но достаточно могущественная власть канцелярии и бюрократии. Взяточничество, казнокрадство и произвол стали характерными чертами русской жизни.

1 (13) января 1810 года учреждён Государственный совет. Его образование было одним из элементов программы преобразования системы власти в России, разработанной Михаилом Михайловичем Сперанским (1772—1839 гг.) в рамках либеральных реформ начала XIX века. Цели его создания были подробно раскрыты в записке Сперанского «О необходимости учреждения Государственного совета». Членов Государственного совета назначал и увольнял император, ими могли стать любые лица, вне зависимости от сословной принадлежности, чина, возраста и образования. Абсолютное большинство в Госсовете составляли дворяне, назначение в Госсовет в большинстве случаев было фактически пожизненным. По должности в число членов входили министры. Председатель и вице-председатель Государственного совета ежегодно назначались императором. В 1810 году было 35 членов Государственного совета. Полномочия Государственного совета предусматривали рассмотрение: новых законов или законодательных предположений, равно как и изменений в уже принятых законах; вопросов внутреннего управления, требующих отмены, ограничения, дополнения или разъяснения прежних законов; вопросов внутренней и внешней политики в чрезвычайных обстоятельствах; ежегодной сметы общих государственных приходов и расходов (с 1862 года – государственной росписи доходов и расходов); отчётов Государственного контроля по исполнению росписи доходов и расходов (с 1836 года); чрезвычайных финансовых мер и так далее. Государственный совет состоял из общего собрания, Государственной канцелярии, департаментов и постоянных комиссий. Кроме того, при нём действовали различные временные особые совещания, комитеты, присутствия и комиссии.