Особо следует отметить включение в пересмотренную хартию важной для мигрантов отдельной статьи о запрете дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, здоровья, принадлежности к какому-либо национальному меньшинству, рождения или иным признакам статуса (ч. V, ст. Е) (16).

Внесение этих положений в хартию было бесспорным прорывом в деле обеспечения прав мигрантов. Однако значимость этого прорыва существенно ослаблялась тем, что механизм ратификации этого акта государствами был сделан максимально гибким и они могли ратифицировать не все статьи, а только те, которые выбирали из определенного списка. Так, в хартии 1961 г. государствам предлагается выбрать пять из семи обязательных статей (ст. 1, 5, 6, 12, 13, 16 и 19), в пересмотренной хартии – шесть из девяти (ст. 1, 5, 6, 7, 12, 13, 16, 19 и 20). В результате, хотя в совокупности обе версии хартии были ратифицированы 43 государствами, ст. 19 оказалась в числе «нелюбимых». Ее ратифицировали только 20 государств, т.е. менее половины, в том числе, кстати, Украина и Молдова. Российская Федерация эту статью не ратифицировала.

Следует также иметь в виду, что статьи хартии носят общий характер и должны конкретизироваться в национальном законодательстве, а это обычно требует довольно длительного времени и создает для государств возможности для дополнительного маневрирования.

Вместе с тем следует отметить, что в промежуток времени, разделяющий две версии хартии, в сфере миграции в большинстве государств-членов произошли большие изменения, усложнившие ее регулирование и породившие ряд новых проблем. С одной стороны, вследствие массовой трудовой иммиграции в них «накопилось» множество мигрантов, отношение к которым в принимающих обществах оставляло желать лучшего. Более того, впервые обозначилась проблема мигрантов второго поколения, которые родились уже в принимающих странах, получили представление о правах человека, но при этом продолжали сталкиваться с проблемами неравенства, социального отторжения, расовой нетерпимости и дискриминации. В итоге образовывалась протестная «горючая смесь», грозившая конфликтами и потрясениями7. С другой стороны, получение в 1950–1960-е годы независимости бывшими колониями привело к появлению государств с множеством внутренних конфликтов и противоречий, зачастую перераставших в гражданские войны, с большими социально-экономическими проблемами, в частности массовой безработицей и бедностью. Это породило вторую волну миграции в направлении Европы с намного большим, чем ранее, удельным весом нелегальных мигрантов со всеми присущими этой категории опасностями: маргинализацией, ростом преступности и усилением криминальных структур, специализирующихся на торговле людьми.

Как отмечается в исследовании СЕ «К стратегии управления миграционными потоками», реакцией на эти изменения многих государств-членов явились попытки, предпринятые, в частности, в 1974–1975 гг., остановить поток мигрантов с помощью жестких «заградительных» мер на границах и депортации нелегальных или «нежелательных» мигрантов в страны их гражданства. Однако эти меры оказались малоэффективными, поскольку в демократических государствах, соблюдающих права человека, полностью «закрыть» границы невозможно. К примеру, въезд в соответствующие страны новых мигрантов по линии воссоединения семей в эти годы даже увеличился. Кроме того, упомянутые меры не были согласованы с политикой на рынках труда, и работодатели, руководствуясь экономической конъюнктурой, продолжали набирать работников-мигрантов, в том числе нелегалов. Наконец, не существовало никакой координации миграционной политики на европейском уровне (33, с. 20–21).